Джеймс Скотт
СТИМУЛИРОВАНИЕ КООПЕРАЦИИ: МОГУТ ЛИ ЕВРОРЕГИОНЫ СТАТЬ МОСТАМИ КОММУНИКАЦИИ ?
Введение
Региональное приграничное сотрудничество как стратегия, способствующая политической и экономической независимости, широко поддерживается в Европе. “Регионализация” и “институционализация” являются ключевыми понятиями концепции приграничного сотрудничества. В этом контексте еврорегионы - локальные примеры такого сотрудничества - формируются как средство обеспечения продолжения и стратегического направления сотрудничества.
Впервые концепция еврорегиона была реализована в 1970-80-е гг. на голландско-немецкой границе - местности, известной “институциональной плотностью” в сфере трансграничного планирования и защиты окружающей среды. Основная цель еврорегионов - добиться признания главенствующей роли межнациональных инициатив, направленных на решение особых экономических, экологических и социальных проблем в регионах. Эти ассоциации (многие из них имеют трансграничные местные “парламенты”) представляют собой дополнительное звено региональной “администрации” и играют решающую роль в доставке европейской помощи для регионального развития в приграничные области. Однако исследования показывают, что еврорегионы еще далеки от успеха в достижении своих амбициозных целей. Несмотря на щедрые проектные субсидии, реальное сотрудничество сложилось лишь в некоторых областях взаимодействия. В действительности опыт большинства еврорегионов показал, что частный сектор слабо представлен в трансграничной кооперации, и привлечь его к сотрудничеству чрезвычайно сложно.
В изучении еврорегионов необходимо различать политику намерений, риторику самопрезентации и реальный опыт кооперации. Скорее последнее может служить критерием оценки сотрудничества, нежели определенные a priori концепции регионального развития или планируемые инициативы. В конечном счете, еврорегионы могут служить “мостами” коммуникации лишь в том случае, если будет успешным формирование социального капитала на основе взаимного доверия в процессе повседневного взаимодействия. Исследования еврорегионов демонстрируют необходимость интегративного фрейма при сравнительных исследованиях трансграничного взаимодействия. В данной статье коротко обсуждаются логика риторики, поддерживающей еврорегионы, и расхождения между риторикой и реальным опытом кооперации. Предполагая, что реальная ценность еврорегионов может заключаться скорее в стимулировании диалога и институциональных инноваций и в меньшей степени в достижении амбициозных целей регионального развития, в статье предлагается альтернативная концептуальная база для изучения еврорегионов.
Теоретические и стратегические причины трансграничного регионализма
Существует широкий спектр подходов к анализу взаимодействия в приграничных регионах и к трансграничному регионализму. Можно выделить функциональные аспекты (граница как “фильтр”, “ворота”, “зона интеграции” и т.п.), модели экономической рациональности, оценки стоимости кооперативных трансакций или этнографически ориентированные case-studies. Для того, чтобы понять, как различные экономические, культурные и политические переменные обуславливают кооперацию на региональном и местном уровне, необходим сравнительный аналитический фрейм, основанный на исследовании контекста и процессов приграничного сотрудничества.
Приграничное взаимодействие может быть охарактеризовано как количественными данными о совместной деятельности, так и отраженными в документах и ориентациями акторов (в терминологии Шёна и Рейна “фреймы рефлексии” (Schoen and Rein, 1994) и их опытом сотрудничества. Таким образом, сотрудничество между городами, выраженное в формировании сетей и стратегических альянсов, может быть охарактеризовано через анализ деятельности акторов, вопросов, которым они уделяют особое внимание, и стратегий, применяемых ими для реализации общих целей. Эти факторы должны быть рассмотрены в перспективе с факторами “окружающей среды” (экономическими, политическими, культурными), со специфическими характеристиками акторов (юрисдикция/власть, ответственность, ресурсы, цели, институциональная “привязка”), со стратегическими ориентирами сотрудничества (предпосылки, приоритеты, типы инициатив и проектов), с параметрами опыта сотрудничества, включая аспекты конфликта и консенсуса, барьеры на пути сотрудничества. Наконец, должны быть приняты во внимание национальная и европейская политики, которые влияют на региональное приграничное сотрудничество.
Хочу начать дискуссию с часто приводимого аргумента, что экономический эффект синергии и более эффективная политика могут быть достигнуты путем устранения коммуникативных барьеров, возведенных национальными границами. Трансграничный регионализм, будучи потенциально новой формой управления в Европе, обеспечен теоретически и политически, при этом приграничная кооперация обсуждается на уровне программ и даже нормативов. Можно определить трансграничный регионализм как пространственно интегрированную форму политического сотрудничества и решения проблем, которая пересекает границы национальных административных практик и старается сформировать, вопреки этим границам, осознание связанности, взаимозависимости и общих интересов. Транснациональный регионализм представляет собой “субнациональную парадипломатию” в широком масштабе и в разных географических контекстах. Это больше, чем простая реакция на новую территориальную логику экономической деятельности или укрупняющиеся рынки. Это и следствие взаимозависимости и ограниченной способности национальных государств и международных организаций рассматривать глобальные вопросы (Young, 1997). Таким образом, транснациональный регионализм вызван и желанием развивать новые, более гибкие и эффективные формы коллективных действий, поддержания мирного сосуществования и экономического развития. Спрос на “управление” в этих областях постоянно увеличивается.
Рассматривая стратегические интересы ЕС, особенно идею экономической и политической взаимозависимости как предпосылки политической стабильности в Европе, можно отметить сильное рациональное начало стимулирования приграничного сотрудничества. Модель многоуровневой институционализации, усовершенствованная в западноевропейских регионах, была применена на границах ЕС со странами Восточной Европы для нивелирования региональных различий и создания долговременной основы сотрудничества в качестве политики по подготовке интеграции. Вместе с проектами, щедро финансируемыми европейскими фондами, эта модель теоретически конституирует фрейм развития новой политики через национальные границы.
И с практической и с академической позиций, комплексный процесс европейской интеграции и расширения ЕС способствовал привлечению внимания к приграничным регионам как к зонам межгосударственного взаимодействия. Национальные рынки инкорпорируются в более широкое европейское экономическое пространство, в то время как субнациональные рынки развиваются, отражая растущую функциональную и культурную важность регионов.
Поддержка Европейским Союзом приграничного сотрудничества обусловлена многими стратегическими целями. В их числе возможность открытия новых рынков, интересы европейской безопасности, политической стабильности и экономической сплоченности, возможность избежать негативных последствий конкуренции между регионами и, в преддверии вступления в ЕС государств Восточной Европы, развитие национальных/региональных экономик в постсоциалистических странах. Для достижения этих целей поощряется создание различных межгосударственных органов с обязательствами координировать приграничное сотрудничество. Особенно приветствуется создание еврорегионов и трансграничных ассоциаций местных самоуправлений.
Оценка опыта Еврорегионов
Трудно дать исчерпывающую оценку результатов приграничного сотрудничества в Европе, поскольку, наряду с законченными проектами, многие приграничные инициативы все еще находятся в стадии реализации. Однако опыт приграничных ассоциаций в странах Бенилюкса и в регионах на голландско-немецкой, а также на немецко-польской границах, может служить определенной мерой. На основании этого опыта мы можем сделать несколько общих выводов:
Опыт немецко-польского трансграничного регионализма особенно интересен. В какой-то мере здесь можно провести параллель с голландско-немецким примером и странами Бенилюкса. Проектно-ориентированное сотрудничество в сфере защиты окружающей среды (создание совместных очистных сооружений) и высшего образования (Университета Европы во Франкфурте и Слюбице) принесли ощутимые результаты, в то время как проекты трансграничного экономического развития, включающие частный сектор, не вызвали энтузиазма и не развивались. Немецко-польское сотрудничество протекает, разумеется, в более сложных условиях, чем голландско-немецкое. Здесь можно назвать следующие причины:
Вопреки членству в еврорегионах, большинство муниципалитетов в немецко-польском приграничье потерпели неудачу в поисках более эффективного партнерства, переложив трудности на центральные офисы еврорегионов. В результате, фонды ЕС чаще используются как дополнительные статьи дохода, нежели идут на осуществление совместных инициатив. Внутренние конфликты по поводу распределения ресурсов, особенно в правительстве Германии, мешают координации инициатив регионального развития, предназначенных для приграничного региона.
Несмотря на успех, ясно, что еврорегионы автоматически не гарантируют альянса общественного и частного секторов для решения вопросов регионального и местного развития. Европейский опыт также демонстрирует, что политика в приграничных регионах сохранила свой административный, иерархичный и бюрократический характер, и это вовсе не стимулирует гражданские инициативы. Особенно это справедливо для регионов, характеризующихся сильной социально-экономической асимметрией, например, региона на границе Германии и Польши.
Еврорегионы как проекты регионального конструирования
Как показал опыт еврорегионов, возникновение трансграничных городских сетей ставит гораздо больше вопросов, чем дает ответов. Видим ли мы реальное развитие сообществ по интересам, отражающих местную ситуацию и местные потребности? Действительно ли эти сети представляют новый образец управления, преодолевая административные, когнитивные и культурные барьеры в кооперации и достигая заметных результатов в политике? Или, возможно, трансграничные сети являются лишь символическим знаком “европейскости” и/или средством для получения европейской помощи?
В нашей дискуссии о еврорегионах пересекаются несколько вопросов, представляющих теоретический и практический интерес:
Важным аспектом сетевой кооперации, связанным с приграничным сотрудничеством в Европе, является развитие новых форм планирования с учетом социальной и политической мобилизации и политического дискурса (см. Healy, 1997). Рассмотрение процесса планирования как регионального диалога вкупе со стратегиями координации различных интересов обещает развитие приграничных альянсов между городами и регионами (van Geenhuizen et.al.,1996). Однако при создании трансграничного альянса часто забывают о контексте. Важны не только финансовые возможности и законодательная база, но и способность самих акторов поддерживать развитие новой политики.
Возникают вопросы по поводу сетей в элитах, которые часто объединены общими интересами, в то время как интересы тех, кого они представляют, могут быть совершенно иными. В нашем случае, термин “элиты” не обязательно относится к привилегированным группам. Это, скорее, мотивированные акторы, вовлеченные в развитие трансграничной кооперации. Представители элит осознают необходимость вступать в диалог, имея дело с проблемами, выходящими за пределы границ их компетенции. Элиты часто вовлечены в манипуляции со специфическими пограничными проблемами или в процесс решения деликатных вопросов. И для того, чтобы сохранить устойчивые условия приграничного сотрудничества, они должны лавировать между давлением национального центра и местными эмоциями. Эти выводы подтверждены исследованиями последних лет в ряде приграничных регионов.
Нельзя недооценивать интеграционную роль элиты и ее мобилизующий потенциал в смысле “гражданского предпринимательства” (дискуссию по этому вопросу см. в Henton et. al., 1997). С некоторым оговорками еврорегион может быть рассмотрен как стимулятор политического сотрудничества на местном уровне для решения повседневных проблем. Однако он не способен принять на себя такую роль в реализации регионального развития в целом, хотя это является одной из главных целей еврорегиона. Исследования Института регионального развития и структурного планирования показывают, что деятельность еврорегионов может стать эффективнее с помощью стратегического менеджмента. Это потребует развития “усиливающих” предпринимательских стратегий по отношению к сотрудничеству. Однако подобная установка на муниципальном уровне далеко не очевидна из-за упорного сопротивления традиционной иерархии, разделения ответственности и старомодных представлений о служении обществу.
Перспективы трансграничного регионализма будут определяться результатами постепенного комплексного процесса создания новых институциональных возможностей на национальном, государственном и местном уровнях. Поэтому для того, чтобы концептуализировать трансграничный регионализм как политический и социальный процесс, создающий новый пространственный контекст действия, необходимо проводить сравнительные исследования. Следует обсудить новую географию международных отношений, так как традиционный статистический или неолиберальный подходы не дают ответа на многие вопросы, связанные с феноменом трансграничного регионализма. Возникают ли в глобальном масштабе реальные транснациональные сообщества, отражающие местные интересы? Действительно ли эти сети представляют новый подход к управлению, преодолению административных, когнитивных, и культурных барьеров на пути сотрудничества и приносят важные политические результаты? Или трансграничный регионализм не более, чем упражнение в самопрезентации и символический жест региональной идентичности или даже в отдельных случаях стратегия получения дополнительных субсидий?
Синтезируя ряд case-studies, таблица 1 показывает, как конструктивистская перспектива может помочь соотнести трансграничный регионализм с экономическими, политическими и культурными переменными на разных пространственных уровнях. Такая перспектива может пролить свет на то, как развивается региональная “повестка дня” и как стратегии кооперации реагируют на внутреннее (местное) и внешнее (национальное, глобальное) давление. Эта схема, фокусируется на когнитивных, дискурсивных и материальных категориях и облегчает понимание самых общих рамок возможных интегративных подходов к изучению трансграничного регионализма.
Таблица 1. Источники межграничного регионализма в Европе и Северной Америке
|
Когнитивные |
Дискурсивные |
Материальные |
|
Процессы формирования регионального самосознания: идентификация с общими проблемами и контекстом развития как предпосылка для учреждения сообществ по интересам |
Создание идеологических платформ и парадигм, обеспечивающих политическую легитимность и ориентацию на трансграничный регионализм |
Институциональные фреймы Ресурсы и инициативы, поощряющие трансграничную кооперацию |
|
Европа |
||
|
Акторы публичного сектора (и в определенной степени неправительственные организации) развивают региональный фокус в управлении административными задачами и проблемами, выходящими за национальные границы |
Ассоциация с проектом европейской интеграции и ее экономические, политические и социальные перспективы |
Многоуровневые институты сотрудничества Перспективы европейской и национальной поддержки инициатив сотрудничества |
|
Северная Америка |
||
|
Акторы публичного и приватного секторов, неправительственные организации и сообщества создают новый региональный контекст для акций в признание экономической и экологической взаимозависимости |
Реакция на вызовы и возможности глобализации: кооперация как средство сохранения экономической/ экологической жизнеспособности |
Стратегические альянсы, международные организации по защите окружающей среды Перспективы экономического роста, усиление местных преимуществ и естественных ресурсов |
По мнению Любина, “огромное количество времени, ресурсов и трудов, которое требуется мобилизовать соседним государствам и регионам для того, чтобы адекватно справиться с последствиями глобализации, обуславливает необходимость существования свободных межграничных механизмов для ведения диалога между членами правительств и их кооперации с определенными целями” (Lubin, 1993:162-163). Несмотря на противоречия, мы можем сделать вывод, что субнациональная дипломатия продолжает развиваться, становясь все более комплексной и охватывая все большие пространства и, несомненно, это окажет влияние на национальное государство. Возможно, будущее приграничных регионов в Европе, особенно на ее периферии, следует интерпретировать с прагматических позиций и рассматривать скорее реальный вклад еврорегионов, нежели то, чего они могут достичь в идеальных условиях.
Перевод Е.Никифоровой
Литература
Healy, P. (1997) Collaborative Planning. Vancouver: UBC Press
Henton, D., Melville, J., Kimberly, W. (1997) Grassroots Leaders for a New Economy. How Civic Entrepreneurs are Building Prosperous Communities. San Francisco: Jossey-Bass Publishers
Lubin, M. (1993) The Routinization of Cross-Border Interactions: An Overview of NEG/ECP Structures and Activities. In: Broun, D., Earl, H. (eds.) States and Provinces in the International Economy. Berkeley: University of California (Institute of Governmental Studies Press), pp.145-166
Rodemann, M. (1997) Strategien grenzuebergreifender Kooperation im deutsch-polnischen Grenzraum. Der Netzwerkansatz. In: Soziologische Grundlagen der Raumplanung, Fachbereich Raumplanung der Universitaet Dortmund, SOZ, 1
Schoen, D.A., Rein, M. (1994) Frame Reflection. Towards the Resolution of Intractable Policy Controversies. New York: Basic Books
Scott, J., Willke, M., Triller, M. (1999) Grenzuebergreifende Regionalisierung. Projektbericht 1.18. Erkner: IRS. (unpublished project report)
van Geenhuizen M., van der Knapp, B., Nijkamp P. (1996) Transborder European networks: shifts in corporate strategy? In: European Planning Studies, 4(6), pp.671-682
van Ruiten, P. (1996) Vergleich von grenzueberschreitender Zusammenarbeit an der deutsch-niederlaendischen Grenze anhand einer Legitimations, Effektivitaets- und netzwerktheoretischer Analyse. Erkner: IRS. (unpublished manuscript)
Young, O. (1997) Global governance: towards a theory of decentralized world order. In: Young, O. (ed.) Global Governance. Drawing Insights from the Environmental Experience, Cambridge (Mass.), London:MIT Press, pp.273-299